Ricorso per conflitto di attribuzioni della provincia autonoma di
Trento in persona del Presidente della Giunta provinciale
pro-tempore Lorenzo Dellai, autorizzato con deliberazione della
Giunta provinciale n. 146 del 28 gennaio 2000 (all. 1),
rappresentata e difesa - come da procura speciale del 2 febbraio
2000 (rep. n. 024150) rogata, dal dott. Tommaso Sussarellu,
ufficiale rogante della provincia stessa (all. 2) - dagli avvocati
Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio
eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri
n. 5;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per la
dichiarazione che non spetta allo Stato di attribuire con
regolamento allo Stato - e per esso al Ministero delle politiche
agricole e forestali - il compito di provvedere ai controlli
previsti dal regolamento CE 2815 del 1998 e di attribuire allo
stesso Ministero il potere di fissare con decreto le relative
modalita' di attuazione, e per il conseguente annullamento
dell'art. 1, comma 3, del d.P.R. 27 ottobre 1999, n. 458,
"Regolamento recante norme di attuazione del regolamento (CE)
n. 2815/98 relativo alle norme commerciali dell'olio d'oliva",
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 286, serie generale, del 6
dicembre 1999, per violazione:
dell'art. 116 della Costituzione;
dell'art. 8, n. 21), dell'art. 9, n. 3), e dell'art. 16 del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e delle relative norme di
attuazione;
del d.lgs. n. 266 del 1992;
dei principi e regole costituzionali in materia di rapporti
tra regolamenti statali e potesta' legislativa provinciale, nonche'
di atti di indirizzo e coordinamento.
Fatto e diritto
Con il d.P.R. 27 ottobre 1999, n. 458, "Regolamento recante norme
di attuazione del regolamento (CE) n. 2815/98 relativo alle norme
commerciali dell'olio d'oliva", sono state emanate, disposizioni
definite, nella premessa dell'atto, di "coordinamento delle
attivita' di controllo e di attuazione" del regolamento CE citato
nel titolo dell'atto.
A quel che appare dalla stessa premessa il regolamento e' stato
emanato sulla base della nuova formulazione dell'art. 17, comma 1,
della legge n. 400 del 1988, e precisamente sulla base della
abilitazione del Governo, recata dalla lett. a), di disciplinare
con regolamento l'esecuzione non soltanto delle leggi e dei decreti
legislativi, ma altresi' dei regolamenti comunitari.
Si noti che, al contrario di quanto fa la successiva lett. b)
dello stesso comma, che nel prevedere l'uso della fonte
regolamentare per "l'attuazione e l'interpretazione delle leggi e
dei decreti legislativi recanti norme di principio", espressamente
ne eccettua "quelli relativi a materie riservate alla competenza
regionale", la lettera a) non si preoccupa dell'ipotesi, pure assai
frequente che il regolamento comunitario si riferisca a materie di
competenza regionale.
Sembra pero' evidente alla ricorrente provincia che la
circostanza che si versi in materia di competenza delle regioni o
delle province autonome di Trento e di Bolzano non rimane certo
senza conseguenze sulla estensione della potesta' regolamentare
governativa: dovendosi applicare nel caso, a suo avviso, il
medesimo criterio utilizzato in relazione alla attuazione
regolamentare delle direttive comunitarie, quando essa sia
possibile in base alla legge n. 86 del 1989, criteri approfonditi
da parte di codesta ecc.ma Corte costituzionale nella sentenza
n. 425 del 1999.
Nel caso specifico del comma 3 dell'art. 1, invece, la
disposizione regolamentare non solo non si attiene a tali limiti,
ma reca un contenuto dispositivo che sarebbe costituzionalmente
illegittimo, ove commisurato alle disposizioni della Costituzione,
dello Statuto speciale di autonomia, e delle correlate norme di
attuazione, anche se contenuto in una legge o in atto avente forza
di legge. Di qui la necessaria richiesta di annullamento.
Giova intanto precisare che non possono sussistere dubbi sulla
titolarita' provinciale della materia. Si tratta, come reso
esplicito del titolo del regolamento stesso, di "norme commerciali
dell'olio di oliva" per essere precisi di regole concernenti le
designazioni d'origine degli oli; dunque di una materia che
presenta dei prolili di collegamento all'agricoltura e dei profili
di collegamento al commercio. Ma e' agevole osservare che sotto
entrambi i profili essa rientra nelle attribuzioni provinciali; per
quanto riguarda l'agricoltura, in virtu' della potesta' primaria
prevista dall'art. 8, n. 21), del d.P R. 31 agosto 1972, n. 670;
per quanto riguarda il commercio in virtu' della potesta'
concorrente prevista dallart. 9, n. 3), dello stesso atto. Per
entrambe, vanno poi ricordati l'art. 16 per quanto concerne le
potesta' amministrative, e le norme di attuazione dello statuto per
quanto concerne la concreta attivazione e definizione delle
predette attribuzioni.
Il comma 3 dell'art. 1 del regolamento n. 458 del 1999, qui
impugnato dispone che "ai controlli previsti dal regolamento (CE)
n. 2815/98 della commissione del 22 dicembre 1998, provvede il
Ministero delle politiche agricole e forestali, avvalendosi anche
dell'Agecontrol". Esso prevede altresi' che "con decreto del
Ministro delle politiche agricole e forestali, sentita la
conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, sono stabilite le
modalita' di attuazione del presente comma".
In entrambi i suoi disposti il comma appare illegittimo ed
invasivo delle attribuzioni costituzionali della ricorrente
provincia.
La prima disposizione in particolare, e' illegittima perche'
attrae alla competenza del Ministero attribuzioni amministrative
che spettano alla provincia stessa, in virtu' del combinato
disposto delle disposizioni statutarie ed attuative sopra
ricordate.
Nessuna ragione puo' giustificare tale sottrazione di materia per
funzioni che per definizione debbono svolgersi localmente.
E' da ricordare, infatti, che l'art. 5 de1 regolamento
comunitario n. 2815 espressamente prevede che il controllo sulle
designazioni d'origine, di cui si tratta, venga effettuato dagli
Stati membri "nelle imprese di condizionamento interessate" come e'
ovvio, dato che solo in questo modo si puo' garantire la
corrispondenza, tra l'altro, tra le designazioni di origine degli
oli aquistati e quelle degli oli che escono dall'impresa.
Merita appena di essere sottolineato che nessun argomento in
favore della competenza statale puo' trarsi dalla circostanza che
lo stesso art. 5 citato riporta il compito dei controlli agli Stati
membri; e' ovvio, infatti, che tale disposizione non ha affatto il
senso di imporre una particolare competenza statale nel diritto
interno, ma solo il senso di fare riferimento, per l'individuazione
in concreto dell'autorita' competente, al diritto interno dei
singoli Stati membri, secondo i criteri interpretativi e i principi
gia' stabiliti da codesta ecc.ma Corte costituzionale tra l'altro
nella sentenza del 24 aprile 1996, n. 126 in un caso relativo alla
circolazione dei prodotti di agricoltura biologica per molti
aspetti simile al caso presente, e che pure vedeva impegnata quale
parte anche la ricorrente provincia.
D'altronde lo stesso regolamento ministeriale qui impugnato nella
disposizione del comma 3 nelle altre disposizioni prevede, ed anzi
presuppone, la competenza regionale e delle province autonome in
materia. Infatti, l'art. 1, comma 1, detta norme integrative del
regolamento comunitario in relazione al coordinamento, delle
attivita' di controllo "sulle imprese di condizionamento degli oli
extra vergini di oliva riconosciute dalle regioni e dalle province
autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dell'art. 4, paragrafo 1",
del regolamento comunitario.
Spettando pacificamente alle regioni il riconoscimento delle
imprese, la riserva allo stesso Ministero della attivita' di
controllo risulta del tutto incongrua.
Attribuendo al Ministero dalla politiche agricole e forestali
funzioni di verifica in loco in materia di competenza provinciale
la disposizione impugnata viola anche il divieto esplicito posto
dall'art 4, comma 1, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266,
secondo il quale "nelle materie di competenza propria della regione
o delle province autonome di Trento e di Bolzano la legge non puo'
attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese
quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di
violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato
secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione".
Nei termini esposti, la sottrazione di competenza fatta alla
ricorrente provincia sarebbe costituzionalmente illegittima anche
se fatta con atto legislativo (fonte alla quale infatti la citata
norma di attuazione si riferisce); a maggiore ragione, essa e'
arbitraria ed illegittima in quanto contenuta in un atto
regolamentare, il quale puo' avere la sola funzione di rendere
intanto possibile l'applicazione concreta della normativa
comunitaria, ma non certo quella di ridefinire il riparto di
compiti tra lo Stato e la provincia autonoma di Trento, come
definito nella Costituzione e nello statuto.
Solo quale corollario paradossale si noti che secondo la
disposizione qui impugnata il Ministero dovrebbe valersi, i fini,
della svolgimento dei controlli, dell'Agecontrol. Ma tale struttura
risulta posta in liquidazione dal decreto legislativo n. 143 del
1997. Essere in liquidazione comporta la provvisoria sopravvivenza
al fine di chiudere i rapporti pendenti, e sembra palese che non
puo' una norma regolamentare attribuire compiti nuovi ad una
struttura di cui il legislatore ha stabilito che continua ad
esistere solo per definire le attivita' in atto.
Ugualmente invasivo ed illegittimo risulta l'altro disposto del
comma 3 dell'art. 1, ai sensi del quale, come detto "con decreto
del Ministro delle politiche agricole e forestali ... sono
stabilite le modalita' di attuazione del presente comma".
In primo luogo, e' chiaro che tale disposizione presuppone la
competenza statale ai controlli, sopra contestata, sicche' venuta
meno quella, viene necessariamente meno anche il potere
ministeriale.
In secondo luogo, ove riferito la competenza provinciale, un
simile potere normativo ministeriale da un lato usurperebbe
competenze normative proprie della ricorrente provincia autonoma e
consistenti nella disciplina della propria attivita'
amministrativa, dall'altro completamente esulerebbe dal sistema dei
rapporti tra atti statali ed atti provinciali, quale disciplinato
dallo Statuto e precisato dalle citate norme di attuazione di cui
al decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266; non essendo ne' atto
legislativo ne' altro atto comunque abilitato ad intervenire in
tale sistema di rapporti, e non essendo in particolare neppure un
atto di indirizzo e coordinamento (se lo fosse, mancherebbe
comunque di fondamento legislativo, e sarebbe arbitrariamente
sfidato alla competenza del singolo Ministro).